TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1042/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1042 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6611
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, y el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudad
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 2 de diciembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC) interpuso demanda ejecutiva singular en contra de la señora Zully Yasmin Salamanca Maldonado. Solicitó (i) se libre mandamiento de pago por la suma de $22.971.229 por concepto de capital adeudado conforme al pagaré No. 4125029 suscrito por la parte demandada; (ii) se libre mandamiento de pago por concepto de los intereses moratorios causados y no pagados conforme a lo pactado por las partes en un pagaré; (iii) se avalúen y subasten los bienes que se embarguen para garantizar el pago del crédito y (iv) se condene en costas a la demandada[1]. Como fundamento de sus pretensiones, el IFC indicó que el día 25 de abril de 2023 la señora Salamanca Maldonado suscribió a favor del IFC el pagaré No. 4125029. Explicó que el pagaré se suscribió para garantizar un contrato de mutuo o préstamo. Afirmó que la accionada se encuentra en mora respecto de las obligaciones contraídas en el contrato de mutuo.
2. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda fue asignada al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, autoridad judicial que, mediante auto del 31 de enero de 2025, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles municipales de la misma ciudad[2]. Consideró que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el asunto ya que junto a la demanda no se allegó un contrato estatal y solo se aportaron formatos de solicitud de crédito y un pagaré con una carta de instrucciones. En concreto, señaló que respecto de es[a] jurisdicción, no puede tenerse como base de la ejecución el simple pagaré, siendo claro que no se presentó contrato estatal celebrado entre el IFC y la señora Salamanca Maldonado[3]. Fundamentó jurídicamente su posición, principalmente, en los artículos 104.2, 104.6, 141 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA); en la cláusula general y residual de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP); y en la regla de decisión del auto 1697 de 2024 de la Corte Constitucional[4].
3. Postura de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El asunto le correspondió al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, autoridad judicial que, mediante auto del 31 de marzo de 2025, declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia suscitada[5]. Fundamentó su decisión en que, a su juicio, el título valor objeto del litigio tiene un origen directo en un contrato de mutuo, en el cual ostenta la calidad de acreedor el Instituto Financiero del Casanare. Por lo tanto, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo a la que le corresponde el conocimiento del caso por expresa disposición del numeral 6 del artículo 104 del CPACA[6]. Asimismo, refirió que en el auto 1957 de 2024 la Corte Constitucional concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente en un caso análogo[7].
4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a la Corte Constitucional el 30 de abril de 2025[8]. Posteriormente, el 14 de mayo de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 13 de mayo del 2025[9].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare, y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare en contra de la señora Zully Yasmin Salamanca Maldonado. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para la ejecución de títulos ejecutivos que se derivan de contratos celebrados por entidades públicas que no tienen el carácter de entidades financieras (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11].
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Tabla 1. Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[12]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer el asunto concreto[14]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
8.1. Satisface el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. De otro lado, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15].
8.2. Satisface el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la solicitud de ejecución del Pagaré No. 4125029, solicitud que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
8.3. Satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las que consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 2 y 3 supra).
4. Competencia para la ejecución de títulos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas que no tienen el carácter de entidades financieras
9. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA enuncia los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta norma dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la ejecución de los títulos ejecutivos derivados de (i) condenas impuestas a la administración por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción; (iii) laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública; y (iv) contratos celebrados por entidades estatales. Por su parte, el parágrafo del artículo referido prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
10. Por su parte, el artículo 105.1 del CPACA establece que las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos, no son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. Por su parte, en el auto 554 de 2023 la Corte Constitucional concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. En este caso, la Sala Plena resolvió un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, para ejecutar un contrato de ganado en participación.
12. Luego, mediante el auto 1209 de 2024, la Corte precisó que en los conflictos de jurisdicciones suscitados con ocasión de solicitudes de ejecución de títulos valores, respecto de los que no se tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo[16].
5. Caso concreto
13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda objeto del conflicto. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver la demanda presentada por el Instituto Financiero de Casanare en contra de la señora Salamanca Maldonado. Esto, porque en el caso en concreto se pretende la ejecución de un contrato celebrado por una entidad pública, lo cual se enmarca en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104.6 del CPACA. En efecto, el IFC es una empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare[17] y pretende el pago de una obligación contenida en el pagaré No 4125029, el cual, de acuerdo con lo señalado en la demanda[18] y sus anexos[19], se emitió como garantía de un contrato de mutuo contraído entre las partes.
14. La Sala Plena precisa que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme con los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones y/o actividades comerciales. Sin embargo, aunque su contratación se rige por el derecho privado, conserva su naturaleza estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas de dichos contratos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104.2 del CPACA. En tal sentido, la competencia para conocer de la ejecución de títulos ejecutivos contenidos en pagarés suscritos como garantía de contratos estatales de mutuo, es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme con el artículo 104.6 del CPACA[20].
15. Además, la Sala Plena advierte que el IFC no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera. En efecto, el IFC es una empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico del departamento del Casanare[21]. Si bien desarrolla actividades de financiamiento en cumplimiento de su objeto social, la entidad no fue constituida como una entidad de carácter financiero. Adicionalmente, el IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, por cuanto (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que sería una entidad vigilada y (ii) no se encuentra en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera. En consecuencia, no se configura la excepción de la que trata el artículo 105.1 del CPACA.
16. Regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA[22].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare, y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el Instituto Financiero de Casanare en contra de Zully Yasmin Salamanca Maldonado.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6611 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-6611, archivo demanda.pdf, p. 3.
[2] Ib., archivo Auto declara falta de competencia.pdf, p. 18.
[3] Ib., p. 17.
[4] Ib.
[5] Ib., archivo Auto del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
[6] Ib., p. 11.
[7] Ib.
[8] Ib., archivo 02CJU-6612 Correo Remisoriopdf.
[9] Ib., archivo 03CJU-6612 Constancia de Repartopdf.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019, y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 155 de 2019, 556 de 2018 y 691 y 716 de 2018.
[13] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[16] Corte Constitucional, auto 1209 de 2024.
[17] Decreto 0073 de 30 de mayo de 2002, art. 1.
[18] Expediente digital CJU-6611, archivo demanda.pdf, p. 3.
[19] Ib., p. 8.
[20] Se aclara que, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 822 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del negocio jurídico.
[21] Decreto 0073 de 30 de mayo de 2002, art. 1.
[22] Corte Constitucional, regla de decisión del auto 554 de 2023, reiterado, entre otros, por los autos 1744 de 2023 y 820 de 2025.